مسوول صندوق های بازنشستگی کیست؟

مطابق قانون، صندوق‌های بازنشستگی مکلف شده بودند که عملکرد مالی، محاسبات بیمه‌ای وضعیت پایداری مالی پنج‌ساله و بودجه مصوب خود را تا مرداد سال ۱۴۰۲ در سامانه شفافیت منتشر کنند. حالا نمایندگان کمیسیون اصل ۹۰ مجلس، اجرای این قانون را بررسی کرده و دریافتند صندوق‌ها یا این اطلاعات را منتشر نکرده‌اند یا انتشاری ناقص و مخدوش ارائه داده‌اند. کارشناسان علت پنهان‌کاری مالی صندوق‌های بازنشستگی را فقدان تضامین اجرائی و ناتوانی وزارت کار در تنظیم‌گری می‌دانند، با این حال آخرین وضعیت مالی این صندوق‌ها هم که خبر از زیا‌ندهی گسترده و مدیریت اقتصادی ناکارآمد آنان دارد، انگیزه را برای پنهان‌کاری صندوق‌ها تقویت می‌کند.

وضعیت وخیم صندوق‌های بازنشستگی

وضعیت وخیم صندوق‌های بازنشستگی آنها را به پنهان‌کاری سوق داده است. اگرچه اطلاعات شفاف و کامل صندوق‌ها منتشر نشده، اما مرکز پژوهش‌های مجلس با اطلاعاتی که در دست داشته، دو گزارش درباره آخرین وضعیت صندوق بازنشستگی تأمین اجتماعی و صندوق بازنشستگی کشوری منتشر کرده است.

گزارشی که در بهار جاری از عملکرد سازمان تأمین اجتماعی تهیه و منتشر کرده، نشان می‌دهد این سازمان در حال حاضر منابع حاصل از تجمیع حق بیمه‌ها را به طور مستقیم به مستمری‌بگیران و موضوع درمان تخصیص می‌دهد و فقط حدود پنج درصد مصارف از محل سرمایه‌گذاری‌ها تأمین می‌شود.

میزان متوسط بازدهی کل پنج‌ساله شرکت‌های زیرمجموعه این سازمان هم برابر یا ۲۱.۱ درصد بوده که با احتساب متوسط نرخ سود سپرده بانکی به عنوان هزینه فرصت سرمایه‌گذاری در سال‌های ۱۳۹۸ تا ۱۴۰۲ (۱۹.۸ درصد) و متوسط بازدهی واقعی پنج‌ساله شرکت‌های زیرمجموعه برابر با ۱.۳ درصد می‌شود. این یعنی متوسط بازدهی واقعی سه‌ساله (در سال‌های ۱۴۰۰ تا ۱۴۰۲) آنان برابر با منفی ۹.۵ درصد بوده است. آمار‌ها نشان می‌دهد در بین شرکت‌های زیرمجموعه سازمان تأمین اجتماعی، تعداد ۳۷ شرکت دارای زیان انباشته است که حدود ۹۰ درصد آنها کنترلی و غیربورسی هستند.

گزارشی که در مهر سال گذشته از عملکرد سرمایه‌گذاری‌های صندوق بازنشستگی کشوری منتشر شده نیز حاکی از آن است که در پنج سال اخیر نقش بازده سرمایه‌گذاری‌های صندوق در تأمین هزینه‌های آن به طور متوسط ۱۲ درصد از کل مصارف بوده و این صندوق حدود ۹۰ درصد از هزینه‌های خود را مستقیما از بودجه عمومی دولت دریافت می‌کند. مطابق با اطلاعات واصله، جمع ارزش سبد سرمایه‌گذاری بورسی و غیربورسی صندوق بازنشستگی در پایان سال ۱۴۰۱، حدود ۳۰۰ هزار میلیارد تومان است که البته این مبلغ بدون احتساب ارزش املاک و مستغلات صندوق است.

این در حالی است که در پایان شهریور سال ۱۴۰۲ ارزش همه اموال و دارایی‌های صندوق با احتساب املاک و مستغلات، بین ۳۵۰ تا ۵۰۰ هزار میلیارد تومان تخمین زده می‌شود. همچنین طبق آمار‌ها در انتهای دوره منتهی به پایان ۱۴۰۱، تعداد ۲۶ شرکت زیرمجموعه در زیان‌دهی قرار دارند و هشت شرکت در سال ۱۴۰۰ از زیان‌دهی خارج شده‌اند.

گزارش‌های محرمانه صندوق‌های بازنشستگی

این شرایط وخیم صندوق‌های بازنشستگی سبب شده است مدیران آنها به پنهان‌کاری روی بیاورند. محمد معتمدی‌زاده، عضو کمیسیون اصل ۹۰ قانون اساسی، در جلسه علنی مجلس، گزارش این کمیسیون درمورد عملکرد صندوق‌های بازنشستگی را قرائت کرد. گزارشی که نشان می‌داد تمام صندوق‌های بازنشستگی کشور ضعف جدی در شفافیت و گزارش‌دهی دارند و هر گزارشی که تاکنون منتشر کرده‌اند نیز به صورت محرمانه یا با تأخیری چند‌ساله همراه بوده است.

با توجه به اینکه صندوق‌های بازنشستگی دارایی قابل توجهی را به نمایندگی از ذی‌نفعان خود مدیریت می‌کنند، انتشار صحیح، کامل و به‌روز اطلاعاتشان لازم است تا ذی‌نفعان اطمینان پیدا کنند مدیران صندوق از ریسک‌ها، هزینه‌ها و استراتژی‌های سرمایه‌گذاری آگاه هستند. در همین راستا در بودجه سال ۱۴۰۲، قانونی برای این افشای اطلاعات تصویب شد. در بند «ه» تبصره ۲۰ قانون بودجه این سال حکمی در دو بخش نوشته شد. در قسمت اول این حکم آمده: «در راستای انضباط‌بخشی به منابع و مصارف صندوق‌های بازنشستگی و مدیریت مصارف آنها، صندوق‌های بازنشستگی مکلف‌اند محاسبات بیمه‌ای وضعیت پایداری مالی در افق پنج‌ساله، بودجه مصوب و عملکرد مالی را به تفکیک سرفصل‌های مندرج مصوب تا مرداد سال ۱۴۰۲ منتشر کنند».

در قسمت دوم نیز سازمان تأمین اجتماعی مکلف شده از شهریور سال ۱۴۰۲، برای تمام عملیات مالی‌اش یک حساب واحد ایجاد کند و پرداخت به ذی‌نفع نهایی انجام شود. حتی عدم واریز کلیه درآمد‌ها به حساب مذکور در حکم تصرف در اموال عمومی ذکر شده است. البته برای این قانون رسما هیچ ضمانت اجرائی در نظر گرفته نشده و حتی هیچ ناظر بیرونی هم برای آن تعریف نشده است. فقط هیئت امنای سازمان تأمین اجتماعی که خودشان در اداره این سازمان و صندوق‌های زیرمجموعه نقش دارند، به عنوان ناظر اجرای این حکم قانونی تعیین شدند. یعنی به‌جای یک نهاد مستقل نظارتی، خود هیئت امنا که ذی‌نفع و مجری هستند، مسئول نظارت بر عملکرد خود شدند تا فشار یا الزام بیرونی معناداری برای افشای اطلاعات یا اصلاح عملکرد صندوق‌ها وجود نداشته باشد. بدتر اینکه حتی مفهوم «عملکرد مالی و وضعیت پایداری مالی» نیز در این قانون مشخص نشد.

هر صندوق کدام اطلاعات را افشا نکرد؟

با این حال از نگاه مرکز پژوهش‌های مجلس اطلاعات ضروری که صندوق‌ها باید حتما منتشر می‌کردند و در واقع منظور از عملکرد مالی و وضعیت پایداری مالی‌شان بوده شامل صورت‌های مالی صندوق، عملکرد سرمایه‌گذاری، تخصیص دارایی‌ها، میزان ریسک، هزینه‌ها و ساختار حکمرانی صندوق بوده است.

این اطلاعات باید به صورت شفاف، به‌موقع و قابل دسترس، معمولا از طریق گزارش‌های سالانه، گزارش‌های فصلی و ماهانه با به‌روزرسانی‌های منظم به ذی‌نفعان منتشر می‌شد. با این حال ظاهرا صندوق‌ها تا جای ممکن از انتشار این اطلاعات ضروری شانه خالی کردند. برای مثال سازمان تأمین اجتماعی به‌جز انتشار صورت‌های مالی سال ١٤٠٠ و ١٤٠١ سایر موارد شامل بودجه‌های مصوب، تفریغ بودجه و گزارشات مربوط به مدیریت ریسک اجرای پروژه‌های خود را در سایت یا سامانه شفافیت بارگذاری نکرده است. صندوق بازنشستگی کشوری نیز در بخش عملکرد مالی سامانه شفافیت، گزارش‌های مالی خود را در سه بخش گزارش هزینه‌کرد، صورت‌های مالی و بودجه مصوب سالانه صندوق منتشر کرده است.

با این حال آخرین صورت مالی حسابرسی‌شده مصوب این صندوق در سامانه منتهی به سال مالی ١٣٩٩ بوده و فایل مربوط به صورت مالی سال ١٤٠٠ محتوایی متفاوت از عنوان خود دارد. در واقع در این صندوق برخلاف تکلیفی که داشته، نه‌تنها محاسبات بیمه‌ای وضعیت پایداری مالی در افق پنج‌ساله‌اش را ارائه نکرده، که بودجه مصوب سال‌های ۱۴۰۰، ۱۴۰۱ و ۱۴۰۲ و همچنین گزارش تفریغ بودجه هیچ‌کدام از سنوات گذشته را هم بارگذاری نکرده است. برای صندوق بیمه اجتماعی کشاورزان، روستاییان و عشایر نیز در سامانه شفافیت، گزارشات مالی باید در سه دسته صورت‌های مالی، بودجه مصوب و تفریغ بودجه صندوق به طور مرتب منتشر می‌شده، اما آخرین صورت مالی حسابرسی‌شده مصوب این صندوق منتهی به سال مالی ۱۴۰۰ است. همچنین آخرین بودجه مصوب این صندوق در سامانه مربوط به سال مالی ۱۴۰۲ و در بخش تفریغ بودجه نیز آخرین گزارش مربوط به تا پایان سال ۱۴۰۰ است.

صندوق حمایت و بازنشستگی فولاد نیز فقط بودجه مصوب سال ۱۴۰۲ خود و صورت مالی حسابرسی‌شده منتهی به سال مالی ۱۳۹۹ را بارگذاری کرده است. صندوق حمایت و بازنشستگی آینده‌ساز هم در بخش گزارش‌های سالانه صندوق، گزارش‌های سالانه و مالی تلفیقی خود را از سال ٩٣ تا ٩٩ بارگذاری کرده، اما صورت‌های مالی حسابرسی‌شده سال‌های ۱۳۹۷ و ۱۳۹۸ و نیز بودجه‌های مصوب از جمله بودجه مصوب سال ۱۴۰۲ و گزارشات تفریغ بودجه را بارگذاری نکرده است.

شفافیت بدون ضمانت اجرائی

علل متفاوتی برای پنهان‌کاری اطلاعاتی صندوق‌ها از سوی کارشناسان عنوان می‌شود. برای مثال عده‌ای افشای وضعیت نامساعد صندوق‌ها به‌لحاظ ناترازی و آینده مالی را باعث دلسردی و حتی اعتراض در بدنه بازنشستگان عنوان می‌کنند، درحالی که گروهی دیگر با اشاره به جلسات غیررسمی، می‌گویند به باور مسئولین صندوق‌ها، انتشار اطلاعات مالی صندوق‌ها به‌ویژه در حوزه سرمایه‌گذاری‌ها ممکن است باعث جلب توجه گروه‌های سیاسی شود که قصد سوءاستفاده دارند و ممکن است با مشاهده سود بالا در یک حوزه خاص، به دنبال سهم‌خواهی از این صندوق‌ها بروند. با تمام اینها، گزارش بازوی پژوهشی مجلس شورای اسلامی، مهم‌ترین موانع عدم افشای مطلوب این اطلاعات از سوی صندوق‌ها را مواردی مثل نبود نهاد تنظیم‌گر و ناظر بر صندوق‌های بازنشستگی، ضعف در احکام قانونی برای الزام صندوق‌ها نسبت به انتشار و افشای اطلاعات، نبود چارچوب مشترک تهیه و انتشار داده و اطلاعات در صندوق‌های بازنشستگی و عدم تولید داده در سطح دستگاه‌های متولی معرفی کرده است.

محمدحسین مرادی، کارشناس رفاه و تأمین اجتماعی، نیز در گفت‌و‌گو با «شرق» ضعف این قانون و فقدان ضمانت اجرائی مناسب را علت اصلی عدم اجرای آن می‌خواند و توضیح می‌دهد: «در متن قانون، هیئت امنای سازمان تأمین اجتماعی به عنوان نهاد ناظر بر اجرای این حکم معرفی شده بودند. اکنون حدود دو سال از تصویب آن قانون می‌گذرد و در این مدت، هم دیوان محاسبات کشور و هم دبیرخانه مذکور اقدامات نظارتی انجام داده‌اند.

ما نیز در مرکز پژوهش‌ها به عنوان نهادی پژوهشی وظیفه داشتیم گزارشی در این زمینه تهیه کنیم که انجام شد. خلاصه خروجی این گزارش نشان می‌دهد که این حکم قانونی، به نحوی که مورد انتظار قانون‌گذار بوده اجرا نشده است. برای مثال، در برخی موارد، اطلاعات به صورت کامل منتشر نشده یا با تأخیر منتشر شده‌اند. گاهی نیز اطلاعات منتشرشده به لحاظ کیفیت فنی، مثلا اسکن بسیار ضعیف و ناخوانا، فاقد قابلیت استفاده بوده‌اند. این مسئله در مورد یکی از صندوق‌های بزرگ کشور مانند صندوق بازنشستگی کشوری نیز مشاهده شده است. از سوی دیگر، هیچ چارچوب واحدی برای نحوه انتشار این اطلاعات بین صندوق‌ها وجود ندارد. همین مسئله سبب می‌شود که هم نهاد‌های پژوهشی و هم جامعه رسانه‌ای از امکان نظارت مؤثر بر عملکرد این صندوق‌ها محروم باشند».

قانون بدون ناظر

علی دهقان‌کیا، رئیس کانون بازنشستگان تهران، نیز در گفت‌و‌گو با «شرق» تأکید می‌کند هر‌یک از صندوق‌ها، از جمله صندوق بازنشستگی کشوری، لشکری، فولاد، تأمین اجتماعی و دیگر صندوق‌ها، اساسنامه و چارچوب خاص خود را دارند، با این حال در مورد صندوق‌های مهمی نظیر سازمان تأمین اجتماعی و صندوق بازنشستگی کشوری، طبیعتا مردم باید در جریان جزئیاتی همچون تعداد بازنشستگان تحت پوشش، تعداد بیمه‌شدگان، تعداد کارکنان، میزان و شکل سرمایه‌گذاری‌ها، بانک‌های تحت مالکیت و نحوه مدیریت سرمایه‌گذاری‌ها باشند. او ادامه می‌دهد: «مگر قانون در این باره وضع نشده؟

مگر مقرر نشده که صندوق‌ها سالانه اطلاعات خود را در سامانه شفافیت درج کنند؟ اگر چنین قانونی وجود دارد و نوشته شده، خب طبیعتا نظارت بر اجرای آن نیز باید برقرار باشد. وقتی قانونی تصویب می‌شود، اما ناظری برای اجرای آن وجود ندارد، عملا آن قانون بی‌اثر می‌شود. به گفته خود مسئولین، حتی در بهترین شرایط، فقط ۲۵ تا ۲۸ درصد از مثلا احکام برنامه‌های پنج‌ساله اجرا می‌شود؛ یعنی، بیش از ۷۰ درصد از آنها قابلیت اجرائی نیافته‌اند. مجلس باید ضمن تصویب قوانین، بر اجرای آنها توسط دولت نیز نظارت داشته باشد». دهقان‌کیا با انتقاد از بی‌تفاوتی مجلس به حق و حقوق بازنشستگان ادامه می‌دهد: «بدتر این است که بسیاری از این صندوق‌ها، به‌ویژه تأمین اجتماعی، به نوعی تحت مسئولیت دولت قرار گرفته‌اند. وقتی دولت وارد عرصه می‌شود و سازمان تأمین اجتماعی را در اختیار می‌گیرد، باید بداند که اموال این سازمان، «حق‌الناس» است. بنابراین، مدیریت آن باید امانت‌دار بوده و نسبت به حفظ این اموال متعهد باشد».